Penjelasan Pakar Hukum UMI Makassar tentang Rencana Amandemen UUD 1945

Liputan6.com, Makassar - Rencana amandemen Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 45) menguat belakangan ini. Ketua MPR Zulkifli Hasan menyatakan, amandemen Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 45) diperlukan karena dirasakan masih ada ruang kosong dalam konstitusi 17 tahun terakhir.

UUD 1945 beberapa kali diamandemen, yakni pada 19 Oktober 1999, 18 Agustus 2000, 9 November 2001, dan 10 Agustus 2002. Bagaimana tanggapan pakar hukum terkait?

Pakar Hukum Tata Negara dan Konstitusi Universitas Muslim Indonesia, Fahri Bachmid, mengingatkan rencana amandemen UU 1945 tidak bisa diputuskan secara terburu-buru, parsial, dan serampangan. Langkah itu butuh kehati-hatian, kecermatan, dan pembahasan yang cukup mendalam, karena akan berimplikasi pada konstruksi hukum tata negara secara keseluruhan.

“Secara konstitusional maupun teoritik, amandemen konstitusi merupakan sebuah keniscayaan untuk mengakomodir tuntutan dan kebutuhan serta dinamika hukum masyarakat, dan untuk amandemen UUD 1945 MPR harus dilakukan dengan cermat dan hati-hati, setidaknya wajib mengunakan parameter untuk mengukur tingkat urgensinya," ujar Fahri Bachmid, dalam keterangan tertulisnya.

Dia menjelaskan, diskursus Amandemen UUD 1945 oleh MPR, yang akan dilakukan secara terbatas, yakni menambah 1 ayat pada pasal 3 yang memberi kewenangan kepada MPR untuk mengubah dan menetapkan PPHN (Pokok-pokok Haluan Negara). Serta menambahkan ayat pada ketentuan pasal 23 yang mengatur kewenangan DPR untuk menolak RUU APBN yang diajukan oleh presiden apabila tidak sesuai dengan PPHN, menjadi sesuatu yang harus disikapi dan dibahas.

Hal ini, kata dia, jika merujuk pada Kesepakatan Dasar yang disusun oleh Panitia Ad Hoc I pada saat proses pembahasan perubahan UUD 1945 pada saat amandemen pertama sampai keempat tahun 1999-2002. Isi dari kesepakatan dasar yang disepakati tersebut antara lain;

Pertama, tidak mengubah Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, kedua, tetap mempertahankan Negara Kesatuan Republik Indonesia; ketiga, mempertegas sistem pemerintahan presidensial; keempat, Penjelasan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang memuat hal-hal normatif akan dimasukkan ke dalam pasal-pasal (batang tubuh); kelima, melakukan perubahan dengan cara adendeum.

“Jika merujuk dari dasar itu, maka salah satunya adalah konsep penguatan sistem pemerintahan presidensial, dan konsisi objektif saat ini terkait wacana pemekaran/penambahan kewenangan MPR RI menetapkan PPHN dalam UUD 1945 maka secara teoritik tentu akan menganulir serta mereduksi sistem pemerintahan presidensial itu sendiri,” papar Fahri Bachmid.

Hal tersebut, lanjut Fahri, tentunya sangat bertentangan dengan prinsip-prinsip amandemen itu sendiri. Secara konstitusional, mestinya ketentuan Pasal 37 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 menjadi filter atas gagasan amandemen tersebut.

Sebab, Pas 37 ayat 1 UUD NRI 1945 mengatur bahwa 'Usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar dapat diagendakan dalam sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat apabila diajukan oleh sekurang-kurangnya 1/3 dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat'.

Sedangkan ayat (2) menegaskan 'Setiap usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar diajukan secara tertulis dan ditunjukkan dengan jelas bagian yang diusulkan untuk diubah beserta alasannya'.

Menurut Fahri, hal tersebut sekaligus untuk memitigasi jika konsep usulan itu ternyata menyasar pada bagian tertentu dari UUD yang bersifat melemahkan. Jika itu yang terjadi maka secara paradigmatik keseluruhan struktur UUD 1945 tentu mengalami pergeseran yang sangat elementer.

Saksikan Video Ini

Fahri Bachmid, kemudian menjelaskan tentang pranata GBHN/PPHN yang tidak relevan lagi dengan sistem ketatanegaraan yang berlaku saat ini. Sebelum amandemen UUD 1945, GBHN merupakan mandat konstitusional MPR untuk presiden karena sistem yang berlaku ketika itu presiden dipilih oleh MPR.

“Secara teoritik kita memang membangun supremasi parlemen dengan seluruh konsentrasi kekuasaan saat itu ada pada MPR. Konsekuensinya, adanya kewenangan MPR untuk mengangkat Presiden dan Wakil Presiden serta menetapkan dokumen hukum GBHN, sehingga dengan kewenangan tersebut, MPR dapat meminta pertanggungjawaban Presiden,” tukasnya.

Secara doktrinal, menurut Fahri Bachmid, sistem ketatanegaraan Indonesia sebelum amendemen sepanjang berkaitan dengan prinsip kedaulatan, menganut ajaran 'distribution of power' yang secara konstitusional terdapat distribusi kekuasaan kepada lembaga-lembaga negara yaitu dari lembaga tertinggi negara kepada lembaga tinggi negara. Dengan pola distribusi kewenangan tersebut dari MPR selaku lembaga tertinggi negara (supremasi MPR) kepada lembaga-lembaga tinggi negara. Namun, katanya, sejak Pemilu 2004, presiden dan wakilnya dipilih langsung oleh rakyat.

Hal tersebut, merupakan konsekuensi dari amandemen konstitusi yang dilakukan pasca-reformasi, yang menegaskan Indonesia menganut prinsip negara demokrasi (daulat rakyat) sekaligus nomokrasi (daulat hukum), sebagaimana terdapat dalam ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945.

Pasal 1 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 menyebutkan bahwa “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”, yang mana kekuasaan pemerintahan negara dilakukan sesuai fungsi dari masing-masing lembaga negara secara seimbang dan sederajat sesuai konstitusi. Bahwa secara apriori jika dokumen hukum GBHN/PPHN ini diadopsi dalam konstitusi, akan memunculkan gagasan menjadikan MPR kembali sebagai lembaga tertinggi negara.

“Bisa jadi kelanjutannya adalah presiden dipilih kembali oleh MPR. Hal ini tentunya sudah sangat tidak relevan dengan bagunan struktur ketatanegaraan yang dibangun saat ini pada saat amandemen UUD 1945, yang mana paradigma serta orientasinya adalah penguatan sistem presidensial serta pelakasanaan prinsip Checks and Balance System dalam hubungan relasi serta interelasi antara lembaga-lembaga negara yang diatur dalam konstitusi,” jelas Fahri.

Menurut Fahri, gagasan menghidupkan kembali GBHN/PPHN melalui amandemen UUD 1945 yang secara apologi dikatakan demi kepastian dan keberlanjutan agenda pembangunan merupakan bentuk 'Logical fallacy' yang tidak didasarkan pada suatu kajian akademik yang mendalam, cermat dan hati-hati, sehingga pada ahirnya akan membuat sistem yang telah dibangun mengalami disorientasi serta kekacauan fungsi ketatanegaraan.

Sebab amandemen UUD 1945 yang telah berlangsung sebanyak empat kali salah satu hal krusial adalah pada hakikatnya mendesain konstruksi sistem pemerintahan presidensial (purifikasi). Dan dengan sistem presidensial itu telah terbukti berhasil membawa Indonesia menjadi negara yang lebih demokratis karena presiden bertanggung jawab kepada rakyat secara langsung.

“Bukan kepada lembaga negara lain semacam MPR dengan berbagai atribusi kekuasaannya itu,termasuk penciptaan pranata PPHN, ini tentunya akan menimbulkan kekacauan konsep serta bangunan ketatanegaraan yang ada,” paparnya.

Sejak dihapuskannya GBHN/PPHN dari konstitusi, maka konsep yang serupa yang mempunyai fungsi semacam GBHN telah digantikan dengan dua produk hukum

Pertama, UU RI No.25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional; dan : Kedua, UU RI No.17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) Tahun 2005-2025. Sementara penyusunan RPJMN berlandaskan visi dan misi calon Presiden dan Wakil Presiden terpilih.

Secara teknis jika PPHN merupakan dokumen hukum bagi penyelenggara pembangunan nasional yang berbasis pada kedaulatan rakyat, menurut dia, maka secara ideal hal tersebut cukup diakomodir dalam payung hukum yang derajatnya di bawah konstitusi, yaitu UU agar lebih visible dan fleksibel dalam menampung kebutuhan zaman kontemporer, dan tidak ada urgensinya jika basis pengaturan membutuhkan derajat konstitusi. Di sisi yang lain oleh karena konsep GBHN tidak relevan lagi dengan sistem ketatanegaraan yang berlaku saat ini.

“Gagasan GBHN/PPHN adalah sangat tidak 'futuristik' dengan konsep negara demokrasi konstitusional serta negara modern, di mana setiap 'proyeksi' perencanaan pembangunan nasional yang komprehensif, terpadu, dan terintegrasi idealnya mengacu dan berbasis pada kondisi faktual,serta melalui intrumen riset yang mendalam dan detail, dan tidak hanya sekedar ideologi yang sangat abstrak karena berupa konsep-konsep ideal,” pungkas Fahri Bachmid.

Fahri menegaskan, demokrasi dan konstitusi telah mengatur dan menjamin sedemikian rupa mekanisme serta dinamika politik dan sistem ketatanegaraan saat ini berkembang sesuai arah, kehendak dan kebutuhan politik kebangsaan kita saat ini,

Dengan demikian, menurut Fahri, wacana amendemen yang disampaikan oleh MPR tentang adanya penambahan ketentuan ayat pada pasal 3 dan ketentuan pasal 23 UUD NRI Tahun 1945, adanya penambahan ayat dalam pasal 3, hal itu artinya MPR ingin diberi kewenangan untuk mengubah dan menetapkan PPHN. Padahal, dokumen hukum PPHN itu diatur dalam UUD 1945.

“PPHN yang demikian ini tentunya serupa dengan GBHN pada UUD 1945 sebelum amandemen, kemudian penambahan satu ayat pada ketentuan pasal 23 yang mengatur kewenangan DPR untuk menolak RUU APBN yang diajukan presiden apabila tidak sesuai dengan PPHN,” jelasnya.

Jika nantinya amendemen Pasal 3 disetujui dan menjadi materi muatan konstitusi, menurut Fahri Bachmid, maka muncul beberapa pertanyaan; kepada siapa nantinya presiden akan bertanggungjawab atas pelaksanaan PPHN itu, dan apa konsekuensi konstitusional jika lembaga negara yang tidak dapat merealisir dokumen PPHN, dapatkah lembaga lembaga negara itu dikatakan melakukan pelanggaran konstitusi.

Selain itu apakah dapat diajukan impeachment kepada Mahkamah Konstitusi, atau bagaimana mekanisme ketatanegaraan serta lembaga yang secara konstitusional diberikan atribusi kewenangan untuk mengevaluasi pelaksanaan PPHN itu, apakah secara politik atau hukum.

“Kalau secara politik berarti MPR sebagai lembaga yang mengeluarkan produk PPHN itu, dan jika demikian berarti menjadi anomali karena kita telah kembali lagi mengadopsi sistem dengan prinsip supremasi MPR. Ini yang mestinya tidak terjadi,” kata Fahri Bachmid.